欧盟数字网络法：重塑欧洲数字互联互通格局

1. 引言：重塑欧洲数字互联互通格局

欧盟数字网络法（DNA）是欧盟委员会提出的一项即将出台的法规，旨在深刻重塑欧盟的电子通信监管框架。这是自2018年《欧洲电子通信准则》（European Electronic Communications Code, EECC）上次修订以来，欧洲通信基础设施监管环境更新的重要一步。其主要目的是建立强大、安全且面向未来的数字基础设施，这对于人工智能（AI）、量子计算和先进物联网（IoT）等新兴技术至关重要。

DNA在欧洲更广泛的数字雄心中占据着举足轻重的位置，被视为确保安全、快速和可靠连接的关键要素，以促进向基于云的基础设施和人工智能的转型。该法案直接基于欧盟委员会于2024年2月21日发布的白皮书《如何掌控欧洲的数字基础设施需求？》，该白皮书分析了互联互通网络部署面临的挑战，并提出了吸引投资、促进创新、增强安全和实现真正数字单一市场的可能方案。

因此，DNA的成功对于将欧盟定位为互联互通领域的领导者，并在关键数字领域发挥重要作用至关重要。这项立法倡议不仅是一项电信监管措施，更是一项战略性工具，旨在构建欧盟实现其更广泛数字抱负所需的基础连接基础设施，包括技术领导地位和数字主权。如果没有强大、整合和安全的数字网络，欧盟在人工智能、物联网和其他先进数字领域的愿望将受到严重阻碍。这表明DNA是欧盟长期经济竞争力和数字时代战略自主的关键推动者。

此外，DNA的推出也标志着欧盟监管方式从被动转向主动。当前的框架，即2018年的EECC，旨在协调规则，但由于国家规则和执行实践的差异，仍然存在碎片化现象。然而，与以往的电信指令不同，DNA预计将成为一项法规，这意味着它将在整个欧盟范围内直接适用。这种从指令到直接适用法规的转变，表明欧盟委员会正朝着更统一、更果断、更积极的监管方式迈进。这反映出欧盟认识到，碎片化的国家实施阻碍了进展，而更强大、更协调的欧盟层面框架对于克服现有挑战和加速数字基础设施部署至关重要。这种主动立场旨在预防未来的碎片化，确保在所有成员国之间保持一致的应用，从而促进真正的互联互通数字单一市场。

2. 背景与理由：解决碎片化并促进投资

欧洲的电信框架在过去三十年中不断演变，始于1980年代末的自由化努力，最终形成了2018年的《欧洲电子通信准则》（EECC），旨在协调成员国之间的规则，同时鼓励竞争和基础设施发展。然而，尽管EECC做出了努力，该体系仍然存在碎片化问题。国家规则和执行实践的差异持续阻碍跨境运营。这种碎片化导致光纤和5G等超高容量网络（VHCN）的投资不均衡且缓慢，并且频谱分配政策差异巨大。此外，EECC和先前指令在转化为国家法律时，也常常导致过度监管。现有的框架也未能充分反映云服务提供商与电信提供商之间的融合趋势。

认识到这些不足，前数字专员蒂埃里·布雷顿在其2024年2月发布的白皮书《如何掌控欧洲的数字基础设施需求？》中指明了新的方向。这份白皮书描绘了一个整合、有弹性的电信市场的愿景，旨在加速光纤和5G/6G的推广，并解决投资缺口。它分析了未来互联互通网络部署面临的诸多挑战，并提出了吸引投资、促进创新、增强安全和实现真正数字单一市场的可能方案。DNA倡议正是直接建立在这份白皮书的基础之上。

监管碎片化与投资滞后之间存在着直接的因果关系，这是欧盟委员会识别出的问题。当前的电信框架，尽管有EECC的存在，但由于“不同的国家规则和执行实践”而呈现碎片化。这种碎片化导致了“对光纤和5G等超高容量网络的投资不均衡且缓慢”。白皮书也明确指出，其目标之一是解决这些挑战以“吸引投资”。这表明监管碎片化（包括不同的国家规则、多变的频谱政策和过度监管）直接阻碍了跨境运营，并造成了不确定的投资环境，从而导致关键数字基础设施的部署速度缓慢且不均衡。DNA旨在成为一项直接适用的法规，这正是为了打破这一循环而采取的战略回应，通过提供一个稳定、协调和可预测的欧盟范围内的监管环境来降低投资风险，从而加速下一代网络的部署。这突出表明了推动这项立法的关键经济驱动因素。

更深层次地看，DNA的理由远不止于改善电信本身，它被明确定位为欧盟更广泛数字转型议程的基础推动者。DNA旨在创建的框架“对于人工智能、量子计算和先进物联网应用等新兴技术至关重要”。白皮书进一步强调，如果没有这些数字基础设施，“欧盟将无法在人工智能、物联网、自动驾驶、智能建筑和个性化医疗等关键数字领域发挥重要作用”。这意味着，先进的数字技术，如人工智能和物联网，高度依赖于强大、高容量和安全的网络基础设施。因此，DNA不仅仅是关于电信政策，它更是关于确保欧盟未来在各个先进领域实现经济和技术领导地位所依赖的数字基础。这提升了DNA超越其直接行业范围的战略重要性。

3. 数字网络法的核心目标与范围

数字网络法（DNA）旨在彻底改革EECC所建立的现有框架。其关键目标包括创建互联互通的整合单一市场，以提升行业竞争力。这涉及重大的简化措施，例如将现有报告义务减少多达50%，并消除不必要的监管负担，特别是针对企业对企业（B2B）服务和物联网（IoT）服务。

DNA还旨在进行立法整合，可能将EECC、欧洲电子通信监管机构机构（BEREC）条例、《开放互联网条例》和《无线电频谱政策计划》等各种相关法规合并为一个统一的结构。此外，设想中的简化授权制度，以及更协调的通用条件，旨在使运营商能够更轻松地进行跨境运营。DNA还致力于促进可持续发展，这体现在其考虑采取环境报告义务和设备生态标签等措施。一个重要方面是加速从铜线网络向全光纤环境的过渡，包括提供光纤覆盖的工具箱、国家铜线退役计划，并可能设定欧盟范围内的铜线退役日期及豁免机制。这种“数字网络的绿色化”是其明确的目标之一。

一个关键区别在于，与以往的电信指令不同，DNA预计将成为一项法规，使其在所有欧盟成员国中直接适用。这种方法与《通用数据保护条例》（GDPR）、《数字市场法》（DMA）、《数字服务法》（DSA）和《人工智能法》（AI Act）等其他重要的欧盟数字法律类似，旨在确保一致的应用并减少碎片化。

对“简化”、“减少报告义务”和“简化授权”的强调，反映出欧盟委员会深刻认识到，监管的复杂性和行政负担是电信行业投资和跨境扩张的重大障碍。通过使DNA成为一项直接适用的法规并积极减少繁文缛节，欧盟正试图为运营商创造一个更具吸引力和效率的环境，从而直接促进互联互通数字单一市场的完成。这表明欧盟认识到，监管摩擦是一种实实在在的成本，会影响网络部署和市场竞争。

此外，DNA中包含可持续发展目标以及明确推动铜线退役的举措，表明该法案不仅仅是一项经济或竞争法规。它将欧盟更广泛的环境和气候目标融入了数字基础设施政策。淘汰铜线而采用光纤不仅是为了提高速度，也是为了提高网络的能源效率和减少环境足迹，这与欧盟的“绿色协议”目标相一致。这体现了一种多方面的政策方法，即数字基础设施发展与环境可持续性紧密相连。

4. 关键支柱与拟议措施

4.1 简化措施

DNA提议大幅简化监管义务，包括将现有报告义务减少多达50%，并消除不必要的监管负担，特别是针对企业对企业（B2B）服务和物联网（IoT）服务。它还旨在进行立法整合，可能将EECC、BEREC条例、《开放互联网条例》和《无线电频谱政策计划》合并为一个统一的框架。此外，预计将通过简化授权制度和更协调的通用条件，促进电信运营商更轻松地进行跨境运营。

4.2 频谱管理改革

为促进更协调的欧盟频谱政策并为跨境运营商创造规模经济，DNA提议对频谱管理进行全面改革。这包括加强同行评审程序，确保基于不断演进的路线图及时进行频谱授权，并建立国家频谱授权的通用程序。DNA考虑延长许可证期限，简化续期流程，并设计以效率和网络部署为重点的频谱拍卖，以促进6G的早期部署。此外，还考虑了灵活的授权方式，包括符合竞争法原则的频谱共享安排和简化的协调请求。最终目标是增强欧盟主权，解决来自第三国的跨境干扰问题，同时为进入欧盟市场的卫星星座建立公平的竞争环境。

4.3 公平竞争环境倡议

DNA预计将通过加强互联互通生态系统参与者（包括云服务和基础设施提供商）之间的合作来解决竞争平衡问题。这涉及授权国家监管机构（NRAs）和BEREC在特定条件下，通过争议解决机制等方式促进合作。此外，DNA旨在通过解释性指南澄清与创新服务（例如网络切片、机上连接）相关的开放互联网规则，同时充分保留开放互联网的核心原则。

4.4 接入监管现代化

DNA提议对接入监管进行重大改革。事前监管（ex-ante regulation）将仅在评估对称措施后作为保障措施适用，并遵循基于现有三标准测试和地理市场定义的市场审查，且需接受欧盟委员会、BEREC和国家监管机构的审查。DNA计划引入泛欧盟统一的接入产品，并将其预定义的技术特性作为对具有显著市场支配力的运营商的默认补救措施。此外，它旨在通过提供光纤覆盖工具箱和国家铜线退役计划来加速铜线退役，并可能设定欧盟范围内的铜线退役日期。

4.5 强化治理

为加强单一市场维度，DNA考虑通过强化BEREC（欧洲电子通信监管机构机构）、BEREC办公室和RSPG（无线电频谱政策小组）的角色来增强欧盟治理能力，使其具备足够的行政和监管能力来处理泛欧洲任务。

4.6 “公平分摊”之争

在DNA的讨论中，“网络费用”或“公平分摊”提案的重新浮出水面是一个备受争议的问题。这些提案由一些电信运营商提出，旨在实施一种“公平分摊”结算机制，即内容和应用提供商（CAPs）将被要求向电信公司支付强制性费用以传输流量。然而，包括BEUC在内的81个代表欧洲消费者利益的组织已发表联合声明，反对这些费用，认为无法保证这些资金将用于解决消费者需求。成员国代表在交通、电信和能源（TTE）理事会也表达了强烈反对意见，指出现有系统运作良好，国家监管机构完全有能力处理争议。他们强调，任何新机制都需要进行全面分析和影响评估。

通过整合多个立法工具并加强BEREC和RSPG等欧盟层面的机构，DNA代表着欧盟电信政策向集中化和协调化迈出的重要一步。这种集中化旨在克服历史上的碎片化问题，创建一个更统一、更协调的监管环境，这对于培育真正的数字单一市场、促进泛欧洲运营和投资至关重要。这表明了对数字基础设施关键方面权力与监督向欧盟层面转移的意图。

“公平分摊”之争不仅仅是一个具体的政策提案，它代表着数字生态系统中经济价值分配的根本性争议。电信运营商认为他们承担了基础设施投资的大部分负担，而大型内容提供商则在不贡献网络成本的情况下不成比例地受益。然而，反对者则认为这可能是一种“互联网税”，可能损害开放互联网原则，增加消费者成本，或抑制创新，而没有明确的益处。这种未解决的紧张关系凸显了一个更深层次的政策挑战：如何在不损害网络中立原则或不给终端用户和小型创新者带来负担的情况下，以公平的方式激励基础设施投资。这场辩论的结果将显著影响欧洲数字市场的财务模式和竞争动态。

5. DNA与其他欧盟数字法规的区别

欧盟已经颁布了一系列数字法规，因此区分DNA与《数字服务法》（DSA）和《数字市场法》（DMA）等其他法规至关重要。

• 数字网络法（DNA）： DNA主要关注底层电子通信基础设施和互联互通。它旨在现代化电信网络、频谱管理和基础设施部署的监管框架，以确保安全、快速和可靠的连接。它解决市场碎片化以及光纤和5G/6G投资等挑战。
• 数字服务法（DSA）： 相比之下，DSA于2022年通过，并于2024年2月起适用，它监管在线平台和中介机构（例如社交网络、市场、应用商店、搜索引擎）。其主要目标是通过解决非法内容、透明广告和虚假信息，为欧盟消费者创造一个更安全的在线空间。它对内容审核、算法透明度和定向广告施加义务。不遵守规定的罚款可能高达全球年营业额的6%。
• 数字市场法（DMA）： DMA与DSA同时提出，旨在防止“看门人”平台（例如谷歌、Facebook）的反竞争商业行为，并确保数字市场具有可竞争性和公平性。其重点是促进由少数强大公司主导的市场中的竞争。

DNA、DSA和DMA是欧盟更广泛数字战略的一部分，该战略还包括《通用数据保护条例》（GDPR，2018年生效）和《人工智能法》（AI Act, 2024）。GDPR侧重于数据隐私，AI法关注人工智能系统的负责任开发和部署，而DNA则通过确保强大、安全的数字基础设施来补充这些法规，这些基础设施对于其他法规的有效运行以及数字经济的繁荣至关重要。欧盟的数字监管格局并非孤立的法律集合，而是一个经过精心设计的分层且相互关联的框架。每项法案都针对数字生态系统中一个独特但相互依存的层面：DNA提供了基础的物理和网络层，DSA管理服务和内容层，DMA处理市场结构和竞争，而GDPR和AI法规范数据和技术使用。这种全面的方法旨在创建一个既具竞争力又具创新性，同时安全、可靠并符合基本权利的整体数字单一市场。这体现了欧盟对从基础设施到应用和数据的整个数字价值链进行监管的战略愿景。为了更清晰地理解这些法规之间的区别，下表提供了核心对比：

表1：欧盟主要数字法规对比（DNA、DSA、DMA）

6. 对利益相关者的影响：运营商、提供商和消费者

数字网络法（DNA）预计将开启“欧盟电信监管的新时代”。对于电信运营商而言，DNA旨在通过简化措施改善市场激励，以建设未来的数字网络并降低合规成本。拟议的立法整合和简化的授权制度旨在使运营商能够更轻松地进行跨境运营，从而促进泛欧洲/跨境电信整合。更长的频谱许可证期限和以效率为重点的拍卖设计旨在促进对5G和未来6G网络的投资。推动铜线退役将需要对光纤基础设施进行大量投资，但同时也为新的收入来源和运营效率带来了机遇。

对数字服务提供商，特别是大型内容和应用提供商（CAPs）而言，主要影响围绕着备受争议的“公平分摊”或网络费用辩论。电信运营商渴望CAPs为网络成本做出财务贡献，认为他们从流量传输中受益。如果实施，这种机制将对CAPs征收强制性费用，从而显著改变其在欧盟的成本结构和潜在商业模式。然而，来自消费者团体和一些成员国的强烈反对表明，这项提案面临重大障碍，其最终是否会纳入DNA或以何种形式纳入仍不确定。

对于消费者而言，DNA旨在改善对安全、快速和可靠连接的访问。光纤和5G/6G推广的加速旨在提供更高的速度和更好的覆盖范围。DNA还寻求协调终端用户保护规则。然而，消费者组织已强烈反对“网络费用”，担心这些费用最终可能转嫁给消费者，可能增加互联网成本，而无法保证服务改善或弥合连接差距。这场辩论凸显了激励网络投资与确保消费者可负担性和保护之间的紧张关系。

DNA对减少市场碎片化和简化跨境运营的强调，加上潜在的新收入模式（如果“公平分摊”得以实现），可能成为欧洲电信行业整合的重要催化剂。较小的国家运营商可能会发现，为了实现DNA目标并在更整合的单一市场中竞争，进行合并或建立战略伙伴关系更具吸引力或必要性。这意味着竞争格局可能发生重组，从碎片化的国家市场转向更大、更整合的泛欧洲实体。

“公平分摊”之争不仅仅是一项具体的政策提案，它更是欧盟如何为实现其2030年目标所需的大规模数字基础设施投资提供资金的关键试金石。电信运营商主张通过“公平分摊”来资助网络投资。然而，消费者团体和一些成员国对此表示反对，理由是可能给消费者带来负担，且无法保证投资效益。当前的系统被一些人认为是有效的，国家监管机构有能力处理争议。这种强烈的反对表明，欧盟委员会在平衡电信运营商的财务需求与开放互联网原则、消费者可负担性和潜在市场扭曲等更广泛的担忧之间面临着重大挑战。其结果将揭示欧盟在数字基础设施融资方面的偏好模式——无论是通过行业直接贡献、公共资金还是两者的结合——并将为未来数字经济融资机制的辩论树立先例。

7. 当前状态与下一步

欧盟委员会于2025年6月6日启动了备受期待的数字网络法公众咨询。此次咨询已于7月11日结束。2025年6月17日，委员会启动了另一项关于修订电子通信相关市场建议的公众咨询。DNA倡议建立在委员会于2024年2月21日通过的白皮书《如何掌控欧洲的数字基础设施需求？》的基础之上，该白皮书的反馈期已于2024年6月30日结束。

委员会已暂定于12月10日发布数字一揽子计划，其中将包括DNA和可能修订的建议。根据欧盟委员会2025年“工作计划”，数字网络法的初稿及其影响评估计划于2025年第四季度发布。

作为一项法规，DNA一旦通过，将在整个欧盟直接适用。在委员会提出提案并进行影响评估（预计2025年第四季度）之后，立法程序将涉及利益相关者讨论、欧洲议会和欧盟理事会的批准，最后在欧盟官方公报上发布。预计数字网络法将有一个数月甚至数年的过渡期，直至其完全适用。这一时间表凸显了欧盟在改革电信领域、同时应对监管改革复杂性方面的决心。然而，成员国对委员会一些更宏大的计划，特别是关于简化、治理和国家资源（如频谱）管理方面，仍持怀疑态度。

DNA的立法过程漫长，涉及多个咨询阶段，且正式提案的发布日期暂定在2025年第四季度，这表明改革欧盟电信框架的复杂性和政治敏感性。这一漫长的立法旅程为企业和利益相关者提供了影响最终法规形态的关键机会。委员会采取的迭代方法，从白皮书开始，然后进行多次咨询，旨在建立广泛共识，但也承认需要协调根深蒂固的国家利益（例如频谱管理）。此外，“过渡期”进一步强调，即使在通过之后，全面合规也并非一蹴而就，需要受影响实体进行周密规划。

尽管委员会雄心勃勃地希望通过一项统一且直接适用的法规，但成员国对国家资源管理（如频谱）和治理的明确怀疑态度表明存在显著的政治摩擦点。DNA的成功取决于能否克服这些国家利益，这些利益在历史上正是导致其试图解决的碎片化的原因。这意味着最终通过的文本可能涉及妥协，特别是在国家对资源主权强烈主张的领域，这可能会稀释委员会一些更宏大的协调目标。立法过程将是一场权力与政策的博弈。以下是欧盟数字网络法（DNA）的立法时间表（计划/预期）：

表2：欧盟数字网络法立法时间表（计划/预期）

8. 结论：塑造欧洲数字未来

数字网络法（DNA）是欧盟数十年来最重大的电信改革，有望从根本上重塑电子通信的监管格局。其变革潜力在于其雄心壮志，即创建一个真正整合、具有竞争力和弹性的互联互通数字单一市场，解决长期存在的碎片化、投资不均衡和监管负担等问题。通过转向直接适用的法规，DNA旨在提供稳定、协调的框架，以加速光纤和5G/6G等超高容量网络的部署，这些网络是欧洲更广泛的数字和绿色转型的关键推动力。

尽管DNA为吸引投资、促进创新和增强欧洲数字主权带来了重大机遇，但它也面临着相当大的挑战。“公平分摊”之争仍然是一个争议焦点，凸显了在数字生态系统中的资金模式和价值分配方面的根本分歧。此外，协调委员会雄心勃勃的协调目标与成员国对国家资源管理和治理的怀疑态度将是成功实施的关键。DNA的成功最终将取决于其能否在强有力监管和适应快速技术进步所需的灵活性之间取得微妙平衡，从而将欧盟定位为全球互联互通和数字创新的领导者。